前一阶段，笔者在总结山东省混合所有制职业院校改革试点工作时，把“地方政府主导改革、财政部门落实职责、社会资本股份参与、教育部门协调指导，职业院校机制创新”建议为政府层面推动此项改革的路径和框架。近期，部分专家对这个说法提出了宝贵的质疑意见。今天，闲来无事，就这个问题进行一番讨论。

一、为什么地方政府在混合制办学改革中要担负着“主导”的职责？

很简单，因为从目前的教育举办体制上，也就是从法理上，地方政府是公办职业院校和中小学校的举办者，也就是地方政府承担着这类学校的举办责任和管理权限，也是混合所有制院校的公有资产的投入主体和公有股份的持有者，而混合制院校的特征之一是地方政府必须系院校的举办方之一。地方政府指的是省级和县级（地级市政府本质的权限就是县级政府的权限，市域范围内具有县级权限，对代管的县并没有直接的法理管辖权限）。这里要明确国办和公办的概念，国办指的是国家举办的部属高校，举办方应是国务院，中央财政直接投资和拨付办学经费；地方政府举办的学校应该属于公办学校，不管是省级还是县级政府。

这里，有个特殊情况，是国有企业举办的学校，虽然也属于公办学校，但资产和办学经费完全由国有企业出，情况有些复杂，随着国有企业改革，尤其是剥离办社会职能，这些学校有可能移交地方政府，地方政府承接有些困难，也可以一并实施混合制改造，举办方就成了地方政府、国有企业和社会资本，但不管怎样，地方政府在此项改革中应负有主要的主导职责。

中央政府在此项改革中，改革的具体任务并不重，因为部属高校基本上系研究型重点大学，进行混合制改造的需求并不强烈，但负有顶层设计、制定政策、领导改革的责任。

二、财政部门为何在混合制办学改革中担负主要的职责？

因为混合所有制院校的举办方之一和公有股份的持有者，是地方政府。按既行的行政规则，财政部门拥有事业单位的资产管理权，请注意，不是国资部门，国资部门管理的是企业的国有资产或者股份。

在混合所有制改革中，如果财政部门不参与，资产就无法混合，股权就无法理清。如果绕过财政部门，教育部门越权搞了“混合”，财政部门不认可不认定，这个“混合”就是违规甚至违法的。

同时，要注意的是，地方政府不可能直接的持有股份，一般按照资产的管理权限，交由财政部门持有，或者由财政部门主导的（教育类）投资公司，代表地方政府持有并实施管理，所谓政府方代表。

三、为什么说社会资本股份参与？

混合所有制院校必须是股份制，资产有公有、私有两种属性，所以混合所有制院校的主要参与者之一，就是社会资本方。

国有，包括国有控股企业，譬如央企，与地方政府举办的学校，属于股份制学校，而非混合所有制学校，因为资产的属性系公有。

社会资本的参与，才能更好的引进市场化的机制；如果没有社会资本的实质性参与，就不属于混合所有制学校。

有一种情况，必须引发大家的注意，就是社会资产注入式的校企合作，但只要没有股份制的改造，也不属于混合所有制学校。

这种情况，在公办职业院校中，表现的比较突出。

也正是因为财政部门的“不积极”，造成了混合所有制二级学院改革无法实施。

这种情况，能否折中一下，把资产的所有权与使用权进行适度的分离，我认为在当前这种情况下，可以尝试一下。

四、教育部门为什么在混合所有制学校的改革中只能起到协调指导作用呢？

在过去几十年的教育综合改革中，大家基本上集中在教育内部搞改革。

有一个严重的认知误区，就是大家普遍认为学校相关的所有的管理权限都在教育部门，包括教育部门并没有的资产管理权限。

也就是这个认识误区，部分地方教育部门局限于教育内部搞混合所有制改革，本来就不可能完成的任务，所以就举步维艰了。

请大家注意的是，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，也就是第一次提出混合所有制职业院校这个名词，是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号），受文单位是“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，其中，包括着财政部门。

在混合所有制院校的改革与运行中，我们发现不仅涉及到财政部门，还涉及到编制部门（单位注册及教师事业编制）、人社部门（事业编制教师招考）、组织部门（院校领导考核任命，即使实行去行政化改革，也得组织部门作出相应的决定）。

那么，教育部门应该做什么？可研究政策、设计路径，做宏观的统筹协调指导，采取“典型引领、宣传发动、业务指导、专家论证、先行先试、稳妥推进”的办法，发动地方政府和社会资本参与改革，并给予业务指导。

五、为什么说职业院校的主要职责是机制创新呢？

调研与项目设计中，我们发现部分校长职责定位不准确，误认为自己拥有资产的管理处置权，这很危险。公办学校的校长从法理上讲，就是个职业经理人。

从混合所有制的改革愿景来看，目的是建立现代学校的治理体系，提升治理能力。混合所有制学校的董事会（理事会）具有办学的决策权，以校长为核心的学校领导层（或者说是执行层，代表学校）根本的任务是发挥“董事会领导下的校长负责制”的优势，构建良好的运行机制，营造良好的办学生态，发挥每个人的工作积极性，全面提升办学质量和效益。

宏观层面的体制改革，只有的微观层面发挥出机制优势，才算成功。

作为与公办、民办学校截然不同的一种办学类型，混合所有制学校只有发挥出巨大的机制优势，才算是改革的成功，这应该是核心的评判标准。

郭素森 山东海事职业学院研究室主任

2016年8月26日