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郭素森:混合制高校与现代大学治理体系
2018-01-23 15:56   审核人:

目前,我国公办高校依然沿袭20世纪50年代开始的行政化管理体制,实际上是行政体系在高等教育的延伸。

在办学体制上,主要体现在政府与公办大学“父子式”管理架构,体现为无限责任的完全包办管理行为,当前呼声最高的是“管办评分离”和“去行政化”,我省目前已经启动公办高校二级学院去行政化的试点,但核心的社会化改造依然在法理上和实际操作中阻力重重,因为按照市场经济的法理逻辑,公办大学的资产全部属于政府,所有的办学行为最终均应政府担责。

在内部运行机制上,表面的矛盾是行政权力与学术权力界定不清,院系办学自主性不强,但都核心的问题是干部人事薪酬问题。由于公办大学的参公管理机制,也就是说社会化改造没有完成,甚至没有触动,学校的独立法人特征并不明显,没有真正独立的人事权和分配权,教师的积极性很难调动。目前,随着参公管理机制在公办大学的延伸,随着党政公务人员各项规矩的落实,公办学校在运行中就暴露出一些问题,目前集中体现在以课时费为代表的绩效工资上,听说,最近省里要出台一个文件,试图调和这些矛盾,估计在现阶段只能起到修修补补的作用,体制机制上彻底解决这些问题,应该还在路上。

我们提出的“现代大学治理体系”,源于习近平总书记提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”;我们目前探索的混合所有办学体制也源于此,大到“打破铁饭碗”的人事制度、“打破大锅饭”的薪酬分配制度、“去行政化”的干部制度、“管办评分离”的政校关系,小到校企合作、专业建设、课程开发,混合所有办学体制都有着天然的法理性的独特优势。

由于混合所有办学体制,截止目前全国没有一个概念性的权威性的阐述,但既然是个“体系”,就需要相关要素支撑的“模型”。

我们认为混合所有制办学,具体到山东海洋科技大学的办学体制机制,要有一下要素支撑:

1、从“根”上明确责任摆正关系。在社会主义市场经济的运行规则,刨根追底,根子在产权,所有的权利、所有的人事关系、所有的资源流动,都围绕着产权展开。公办公共事业的政府无限责任和民办公共事业的政府难以监管,都源于股本权力的必然逻辑。混合所有制或者“PPP”规则,明确了政府方和社会资本方基于民法的股份平等民事关系和基于行政法的行政法律关系,这就为构建法治化的新型政校关系打通了法理渠道,目前困扰中国教育体制改革的难题,譬如,管办评分离、去行政化等等问题都会迎刃而解。

2、从“根”上构建社会化的办学体制。目前,公办高校实行“党委领导下的校长负责制”,民办高校实行的是“董事会(理事会)领导下的校长负责制”,而这两种制度的法理根源均来自产权的天然授权。在操作层面,公办高校的党委书记、院长任命来自上级举办机关,民办高校的校长聘任权力在董事会。以上两者的优势与弊端是显而易见的,混合所有制高校可以解决这些弊端,可以说是折中,也可以说是中间路线,是讲究协商和妥协精神的,董事会虽然有校长的聘任权,但政府方对重大事项有建议权和否则权。校长的问题解决了,就为体现职业经理人特点的校长负责制打通了制度渠道,随后就是制定《董事会(理事会)章程》和《学校章程》,做到政府按章程管理、学校领导班子按章程办学、监事会按章程监督监管,这是现代大学的首要特征。请注意的是,虽然目前公、民办高校都制定了章程,但在执行层面上是有差距的,而混合所有制高校是必须不折不扣的执行章程,因为这是政府方与社会资本方妥协合作的基础,也就是制约着权力机构不能影响学校具体的自主办学行为。

3、从“根”上破解学校融资发展问题。混合所有制,为政府资本和社会资本进入学校搭建了政策性的平台,主要是“好使好用”。基于这种体制,政府财政资金的单纯投入变成了投资行为,单纯的“政府供给”转变成“合作供给”和“有效供给”,鉴于社会资本寻利性的天然导向,这种合作性投资更符合供给侧改革的特点,是政府与市场两个作用的最佳组合。同时,这种体制更利于吸引社会资本的投入,有政府的各种保障,极大的降低了社会资本投资风险,资产保值增值的可能增大。针对大学混合制二级学院的构建来说,具有师资、设备资源的职业教育类社会资本,急切的想与高校共建二级学院,但公办高校碍于政策需要突破,不敢也不想搞;民办高校的信誉、前景又受到社会资本方的质疑,处在两难的境地,所以,他们看好我们正在筹建的山东海洋科技大学和已经运行的山东海事职业学院。可以预见的是:近三年,将有较多的社会资本会找上门来,这就将混合制高校办成了无限扩大的融资发展平台。我们需要坚持的是:(1)学校和二级学院动态性的股份变更机制;(2)在政府与社会资本诉求、学校与企业、企业法与教育法三者之间找到折中地带和平衡;(3)在确保学校稳定发展的同时,尊重和完善社会资本方赖以生存的“商业模式”。

4、从“根”上探索和完善体现公办学校稳定性和民办学校灵活性的内部运营机制。这一点,最容易理解最容易忽视,也是我们最终追求的办学生态。核心是干部人事薪酬分配制度,混合制企业没有这个障碍,全部是聘任制就行。但学校不行,虽然取消事业编制,全部实行合同管理,是高校人事制度改革的方向,但目前也没有启动,鉴于社会文化的普遍认知,我们还是要争取部分事业编制,这也与公有产权有着法理上的适应性。

这个题目太宏观太大,不是啰啰几句就能说明白的,表述和理解得也不一定完全准确,大致方向如此吧。

郭素森 山东海事职业学院研究室主任

2016年5月13日

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