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郭素森:混合所有制职业院校构建中的三个导向
2018-01-23 15:52   审核人:

 

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》要求,“深化体制机制改革,统筹发挥好政府和市场的作用,加快现代职业教育体系建设”、“探索发展股份制、混合所有制职业院校”。在混合所有制经济被确立为基本经济制度重要实现形式的大背景下,如何充分利用各项法规政策,统筹各方资源,深化改革措施,实施职业教育领域混合所有制改革,全面提升职业院校治理体系和治理能力现代化水平,是摆在各级政府、教育行政部门和职业院校面前的重要课题。

一、坚持问题导向,聚焦体制机制创新性改革 

1.公办院校内部运行机制改革亟需一个突破口

如何调动公办学校教师积极性,核心问题是打破人事制度“铁饭碗”和分配制度“大锅饭”。要将教师的身份由传统意义上的“干部”、“公家人”向“公共服务人”、“社会人”转变,建立科学系统的薪酬激励机制,充分调动教师工作积极性,进而构建适应社会主义市场经济社会发展的办学体制和运营机制,这是新形势下事业单位改革的重点和难点。

1993年,中共中央国务院《中国教育改革和发展纲要》提出,“打破平均主义,调动广大教职工积极性”、“动用劳动工资等政策杠杆,推动教育体制改革”;1999年,中共中央国务院《关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》要求,“构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制”;2003年,人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》要求,“坚持按劳分配,效率优先,兼顾公平的分配原则,建立重能力、重实绩、重贡献的分配激励机制”;2011年,中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》要求,“以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点,建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度”、“以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度”……公办学校的办学体制机制自改革开放以来,一直是社会关注的热点和焦点,也一直在改革与创新的路上。

【案例1】某省属公办高职院校人事制度改革实践探索

1993年开始,该院就落实《中国教育改革和发展纲要》精神,打破事业编制束缚,实施社会化人才招聘,按需设岗,按岗聘用,广泛招聘行业企业专家,保持5%左右的人才流动率,打通了教师的进口和出口;打破事业单位档案工资体系,根据岗位、工作量和工作质量考核发放个人薪酬,建立“绩酬融促”的分配制度;打破原有职级体系,教师每年聘岗,中层干部竞争上岗,建立“评、聘、用”分离的教师职称、干部职级制度,截止现在,共有 19 名干部低职高聘,4名没有事业编制的同志竞聘为中层部门负责人;打破大一统的管理体制,教学系部拥有用人权、分配权和自我发展权,按市场机制运行,责权利高度统一;打破人情化考核评价框架,引入企业ISO质量保障体系,月月有考核,工资有起伏,业绩有验证,改进有方向,建立科学考核督导体系……2008年,这所基础薄弱的学院脱颖而出,成为国家示范高职学院;2012年,该高职独家承办了教育部国家示范性高职院校建设成果展示会;2015年,随着学院领导班子的调整,该院人事、干部、薪酬制度到底是一如既往还是“恢复祖制”,引发教育界的广泛关注。 

2.民办学校在蓬勃发展的同时暴露出很多问题

一是家族式、家长式、经验式管理,往往老子任董事长,儿子任校长,七大姑八大姨做财务、人事主管,“家庭作坊式”办学校,管理乱,问题多。二是政府没有切实的渠道实施“全方位、全过程”的监管,事前预防、事中监管不到位,事后处理后遗症太大,往往最后处理还得政府买单,严重影响了教育的社会形象,成为教育负面新闻的主要来源。三是民办学校的法人财产权相对模糊,没有财产继承权、让渡权的法律法规政策,不能名正言顺的安排接班人。 

3.欠规范的“类混合”院校亟需合规合法发展 

在过去长时间职业教育办学实践中,涌现出了很多办学资产“类混合”、国办民营、民办公助和一个办学主体两个属性牌子等“类混合”办学现象,在探索和推动混合所有办学体制机制改革的同时,由于性质难以界定、资产难以明晰,导致了违规甚至违法现象的发生,急切需要规范科学发展。

【案例2】某地公办中职学校“托管改制”的尴尬

2003年左右,某地公办中职学校招生困难、经营不善,政府将该校电脑等资产和办学资质托管给一所民办中职学校,并给予一定的人均培养经费的支持。学校积极争取实施混合所有制改造,政府则沿用传统模式继续采取模糊政策,不予支持。从资产管理的角度,这些资产一直“悬”着,一“悬”就是10几年,到底是升值了还是流失了,需要一个说法;从法律的角度,显然属于不伦不类、不合法规。据悉,目前该地政府已经明确支持该校进行混合所有制改造。

(二)坚持政策导向,聚焦体制机制政策性改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。混合所有制不是单纯的“为混合而混合”,而是一种政策导向,一条路径选择,一种办学模式,核心和目标不仅仅是吸引更多的社会资本参与学校建设,而是要从所有权的角度,从法理上建立起能够完善现代学校治理体系和提高治理能力现代化水平的举办方体制和其内部运营机制。

1.十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》:“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。……健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会力量兴办教育。” 

2.十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》:“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。”

3.十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》:“发挥财政资金撬动功能,创新融资方式,带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制,推广政府和社会资本合作模式。增加公共服务供给。创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。加快社会事业改革。”

4.《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔201419号):“引导支持社会力量兴办职业教育。创新民办职业教育办学模式,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”

5.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔201460号):“尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。……各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围,各类经营主体平等参与。……进一步完善落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。……营利性民办学校收费实行自主定价,非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。……建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制。

6.国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔20142724号):“开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。”

【案例3XXX中等专业学校混合所有制试点项目

XXX中等专业学校是国家级重点中等职业学校、XX省中等职业教育规范化学校建设单位,由于发展空间受限、办学机制不够灵活,对引入社会资本加快建设、实施混合所有制改造的需求迫切。XX市政府与XX发展有限公司 合作,签订《项目合作框架协议书》和《合营协议》,政府方投入20%,社会资本方投入80%,按PPP模式共建混合所有制XX中等专业学校。项目计划投资XX亿元,占地1150亩,规划建筑面积49万㎡,建设创业孵化区(创业大学创新城)、职业教育区(学校新校区)、涉农示范区(XX市现代农业技术公共实训基地)。其中,学校占地350亩,建筑面积120000㎡,可容纳4000在校生。项目已被纳入XX省政府和资本合作(PPP)项目库,并被省政府列入重点推介项目。目前建设用地预审、规划、设计已完成,计划3月份开工建设。

(三)坚持法治导向,聚焦体制机制法理性改革

作为我国目前主推的基本经济制度的重要实现形式,混合所有制首先是一个法律概念,必须在法律框架下实施,更是建设法治化的现代职业院校、实施依法治校的基础。 

试点参照的普遍性法律。主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法,包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

试点依照的行业性法律。主要包括《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等。

郭素森 山东海事职业学院研究室主任

2016年4月12日

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