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郭素森:混合所有制学校的相关法律问题
2018-01-23 15:37   审核人:

最近,与省内外同仁探讨混合所有制职业院校构建的时候,还有一个绕不开的问题,就是这种办学体制是否合乎法律法规的问题。

我的理解是:政策鼓励支持探索,但法律还不配套不给力。

混合所有制按PPP模式,举办者有政府方和社会资本方,企业不存在这个问题,按照《公司法》处理就行了,PPP框架的项目公司SPV (Special-Purpose-Vehicle,即特殊目的机构/公司)就解决了这个问题。

但学校的公益性、稳定性、普遍性就决定了教育有别于企业甚至其他公共事业的特殊性,所以教育事业的法治化程度较高。

公办学校按既定的行政和社会惯性走就可以,民办学校作为改革开放后的新生事物,法治建设的任务很急迫很重更很复杂,所以这几年《民办教育促进法》一直在修改过程中,还是在路上,2016年《教育部工作要点》第16条,做出了这样的表述:“推进民办教育分类改革。进一步修改并出台鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见。研究制订民办学校分类登记实施细则、营利性民办学校监督管理实施细则等,有序实施民办学校分类管理。召开全国民办教育工作会议。

问题是所有的法律法规,在类型上只将学校分为公办和民办两种,没有混合所有的办学形态,在行政、司法的实践中,也是按照这两种类型进行处理,虽然在一线办学实践探索中,出现了很多类混合和准混合学校案例。

既然称之为混合所有制学校,就有社会资本在里面,哪怕是一点点,也不能称之为公办学校;就有公有属性的资产在里面,同样哪怕是一点点,也不能称之为民办学校。

公办学校的评判标准,大家都一目了然,不做赘述。

《中华人民共和国民办教育促进法》第二条做出如此界定:“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。本法未作规定的,依照教育法和其他有关教育法律执行。”也就意味着只要地方政府作为学校的举办者之一,就不能称之为民办学校。

这就意味着混合所有制学校既不能称之为公办学校,也不能成为民办学校,而是另外一种办学类型。上述第二条中的“本法未作规定的,依照教育法和其他有关教育法律执行”,事实上混合所有制学校的构建主要参照的是《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国教育法》和PPP运营规则进行的。

如果把混合所有制学校简单的归为公办学校,就丧失了市场机制;如果简单的归为民办学校,也失去了更规范、更公益发展的价值。以上两者都不符合《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》“探索发展股份制、混合所有制职业院校”的深改愿景。

这段时间,我们见证了国家一系列的混合所有制办学的利好政策,《中央编办关于批转〈事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法(试行)〉的通知》(中央编办发〔2015〕132号),规定“利用国有资产包括全部或者部分使用国有资产”都可以到各级机构编制部门,注册事业单位法人,而不是到民政部门注册为不伦不类的“民办非企业”法人,这为混合所有制学校的发展打开了一扇门,可以设想,类似的利好政策还会陆续出台。

记得前一段时间,一个朋友受政府“高官”的委托,让我研究一下民办教育,前提是不要管什么法律法规,抛开一切,怎么有利于发展民办教育发展怎么研究,法律法规都是人制定的,如果这些法律法规不利于不适应事业的发展,完全可以修改。

设想一下混合所有制学校的探索发展前景,虽然她的试点价值很高,示范效应很强,可预计的是,近5年不会大规模、大体量、大数量的涌现,但她的类型价值十分突出。

因此,作为一种类型的教育形态,立法的可能性不是很大。但属于强力推动的一项办学体制改革,较长一段时间内,可能要归于《民办教育促进法》的范畴,但这个法一定要修改。

在鼓励基层创新的全面深化改革的大形势下,政策在实践中就有可能与法律产生一些不适应的地方,但我们如果一味地不去探索创新实践,可能一种新的机制新的法律条款永远也不会产生,社会也永远在原先的框框内打转转,这才是最可怕的。

郭素森 山东海事职业学院研究室主任

2016年4月23日

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